امکان تعلیق و انحراف از تعهدات حقوق بشر
1 - مدخل
در اسناد و موازین جهانی و منطقه ای حقوق بشر از جمله در میثاق بین المللی حقوق مدني و سياسي، وقوع خطر عمومی اضطراري تنها وضعيتی تلقي شده است كه دولتها ميتوانند اجراي بعضی از الزامات و تعهدات حقوق بشری خود را - به جز حقوقی که تعلیق آنها صراحتا ممنوع شده است - در سایه آن معلق[1] نمايند. اين استثنا در کنوانسیونهای اروپايي (ماده 15) و آمریکایی (ماده 27) حقوق بشر نيز با عباراتی تقریبا مشابه عبارات مندرج در میثاق به رسميت شناخته شده است؛ اما در کنوانسیون آفریقایی حقوق بشر چنین استثنایی وجود نداشته و انحراف و عدول از حقوق مندرج در آن تحت هیچ شرایطی مجاز نمی باشد.
مطابق شق 1 ماده 4 میثاق یاد شده :" هر گاه یک خطر عمومی استثنائی ( فوق العاده ) موجودیت ملت را تهدید کند و این خطر رسما اعلام شود، کشورهای طرف این میثاق می توانند تدابیری خارج از الزامات مقرر در این میثاق به میزانی که وضعیت حتما ایجاب می نماید اتخاذ نمایند ؛ مشروط بر اینکه تدابیر مزبور با سایر الزاماتی که بر طبق حقوق بین الملل به عهده دارند مغایرت نداشته باشد و منجر به تبعیضی منحصرا بر اساس نژاد ، رنگ ، جنس ، زبان ، اصل و منشا مذهبی یا اجتماعی نشود".
به طوری که ملاحظه می شود در همه اسناد یاد شده امکان تعلیق تعهدات دولتها در خصوص رعایت و احترام به حقوق افراد ، در صورت بروز شرایط استثنایی پیش بینی شده است ؛ لکن برای اینکه دولتها نتوانند از این اختیار سوء استفاده نموده و برای فرار از مسئولیت های ناشی از نقض حقوق بشر به ناحق به آن متوسل شوند ، شرایط و ضوابطی در همین اسناد ، برای امکان توسل به تعلیق و حتی برای توصیف خود این شرایط در نظر گرفته شده است که در ادامه مطلب به بررسی آنها می پردازیم .
2 - تعریف خطر عمومی یا شرایط اضطراری
در هیچ یک از اسناد جهانی یا منطقه ای یاد شده عبارت خطر عمومی یا شرایط اضطراری ، تعریف نشده است ؛ لکن در توصیف آن به خطر یا شرایطی که موجودیت یا حیات یک ملت و استقلال یا امنیت یک کشور عضو را تهدید می کند، اشاره شده است . بنابراین بزرگی خطر عمومی باید به گونه ای باشد که واقعا حیات و امنیت یک ملت و کشور را به مخاطره انداخته و افکار عمومی بین المللی را برای توجیه انحراف و انجام این عمل از سوی دولت متقاعد سازد . لذا می توان گفت تعریف موقعیت اضطراری عبارت از عکس العمل قانونی موقت به چنین تهدیدی است . از مهمترین شاخصه های این شرایط ، موقتی بودن آنهاست و دولتها نمی توانند مدعی وقوع و استمرار آن برای مدت طولانی باشند ، یا اینکه مکررا آن را تجدید کنند. همچنین به نظر می رسد انطباق اوصاف مذکور و احراز مخاطره آمیز بودن خطر عمومی و یا شرایط اضطراری اعلام شده از سوی دولتها ، بایستی مورد تایید مراجع نظارتی موجود قرار گیرد ، لکن دادگاه اروپایی حقوق بشر در یکی ار آرای خود در سال 1993 ضمن اظهار اینکه هر دولت در وهله نخست در قبال حیات ملتش مسئول است ، بیان نموده که اصولا مقامات ذی صلاح ملی در موقعیت بهتری نسبت به قضات بین المللی قرار دارند که هم در مورد وجود موقعیت اضطراری و هم در خصوص ماهیت و قلمرو انحرافات جهت پیشگیری از تهدید پیش آمده تصمیم گیری کنند ، و سپس نتیجه گیری می کند که دولتها از حد وسیعی از تصمیم گیری در این زمینه برخوردارند.[2]
3 - مقتضیات تعلیق
صرفنظر از اوصافی که برای تحقق خطر عمومی و شرایط اضطراری بیان کردیم ، برای امکان استفاده دولتها از تعلیق یاد شده و اجرای آن ، انجام یک سری تشریفات و ضوابط در اسناد حقوق بشر پیش بینی شده است. برخی از این ضوابط مربوط به نفس انحراف و مقتضیات تعلیق است و برخی دیگر به ضرورتهای قبل از اجرای تعلیق اختصاص دارد. به جهت اهمیت موضوع ، نخست شروط و مقتضیات مربوط به خود انحراف از تعهدات را در این مبحث مطالعه کرده و متعاقبا بررسی تشریفات اجرای تعلیق را در مبحث بعدی پییگیری می کنیم .
با مداقه در مستنداتی که حکم به جواز تعلیق داده اند، لازم است دولتهای حایز شرایط استفاده از تعلیق، موارد ذیل را در خصوص انحراف از تعهدات خود همواره مد نظر قرار دهند :
- وضعیت اضطراری یا خطر عمومی صریحا مستلزم چنین تعلیقی بوده و با آن تناسب داشته باشد.
- تعلیق بعمل آمده و انحراف دولت ذی نفع از تعهدات حقوق بشری خود با سایر تعهدات بین المللی اش تناقض و منافات نداشته باشد.
- این اقدام دولت منجر به تبعیضی منحصرا بر اساس نژاد ، رنگ ، جنس ، زبان ، اصل و منشا مذهبی یا اجتماعی نشود.
همچنین به طوری که خواهیم دید بعضی از حقوق، غیر قابل تعلیق هستند و دولتها تحت هیچ شرایطی نمی توانند از الزامات و تعهدات ناشی از آنها عدول نمایند. در ادامه با این مقتضیات بیشتر آشنا می شویم.
1 - 3 - وجود ضرورت و تناسب
شرایط فوق العاده باید صریحا مستلزم هر گونه تعلیق و انحراف دولتها از تعهدات مربوط به حقوق قابل تعلیق در استانداردهای حقوق بشری بوده و برای اجتناب از تهدید موجود، انحراف از آن حتما ضرورت داشته و اجتناب ناپذیر باشد. همچنین انحراف از این تعهد لازم است به مقدار مورد نیاز و متناسب با شرایط به وجود آمده باشد. به عبارت دیگر باید بین تعلیق و انحراف انجام شده و میزان آن و نیز حالت اضطراری تهدید کننده حیات ملت، رابطه منطقی وجود داشته باشد.
وجود این شرط برای امکان استفاده دولتها از تعلیق، در شق 1 ماده 4 میثاق ، شق 1 ماده 15 کنوانسیون اروپایی و شق 1 ماده 27 کنوانسیون آمریکایی پیش بینی شده است.
در این رابطه کمیته حقوق بشر نظر داده است که:" اگر دولتهای عضو در شرایط اضطراری عمومی آن طور که ماده 4 میثاق مقرر کرده است از دادرسی های عادی مزبور در ماده 14 میثاق تخلف کنند باید تضمین نمایند که چنین انحرافاتی دقیقا از ضرورت اضطراری بودن موقعیت تجاوز نکند و سایر شرایط شق 1 ماده 14 رعایت شود".[3] دیوان اروپایی حقوق بشر نیز مقرر می دارد:" برای آنکه یک عمل انحرافی و عدول از حقوق ضروری و قانونی باشد باید مشخص شود که انجام سایر اقدامات با تاثیر کمتر بر حقوق بشر برای حل مساله ممکن نبوده است. بعلاوه اقدام مزبور به حل مساله کمک می کند".[4] همچنین بر اساس یکی از آرای دیوان آمریکایی حقوق بشر:" هر گونه عمل فراتر از آنچه که به طور حتمی لازمه موقعیت باشد، علی رغم وجود موقعیت اضطراری نیز غیر قانونی است".[5]
2 - 3 - عدم منافات با سایر تعهدات بین المللی
بر اساس مستندات یاد شده عدول و انحراف از مقررات حقوق بشر نباید با سایر الزامات و تعهدات بین المللی دولت استفاده کننده از تعلیق، تناقض و منافات داشته باشد. از جمله این تعهدات می توان به تعهدات حقوق بشردوستانه دولتها اشاره کرد. چرا که در کنوانسیون های ژنو و دو پروتکل الحاقی آن مقرراتی همانند مقررات میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی در مورد امکان تعلیق تعهدات دولتها پیش بینی نشده است. بنابراین در طول مخاصمات مسلحانه بین المللی و غیر بین المللی رعایت حقوق مندرج در این معاهدات الزامی است و اگر دولتی بر اساس مقررات میثاق ، حایز شرایط لازم برای تعلیق این حق باشد،در دوران مخاصمات مسلحانه به دلیل تناقض این اختیار با الزامات ناشی از مقررات حقوق بشردوستانه ، مجاز به عدول و انحراف از این حق نخواهد بود.
با این وصف اگر حتی جنگ و مخاصمات مسلحانه به عنوان خطر عمومی یا شرایط فوق العاده هم تلقی شود ، باز هم حقوق مورد حمایت در معاهدات حقوق بشردوستانه قابل تعلیق نخواهد بود.
همچنین اصل مذکور این مفهوم را نیز می رساند که اگر دولتی عضو سایر معاهدات حقوق بشری است که در آنها امکان تعلیق حقوق افراد وجود ندارد یا نسبت به موارد مندرج در میثاق ، مصادیق آن کمتر است ؛ رعایت معاهدات حقوق بشری فوق برای آن دولت الزامی خواهد بود.
3 -3 - عدم اعمال تبعیض
شرط مهم دیگر برای استفاده از تعلیق و انحراف از تعهدات،این است که عدول از رعایت مقررات قابل عدول حقوق بشر توسط دولتها باید برای همه یکسان و بدون هیچگونه تبعیضی اعمال شود.اگر شرایط فوق العاده و خطر عمومی تهدید کننده حیات ملت ، اقتضای انحراف از برخی مقررات حقوق بشر را دارد ، این انحراف نمی تواند فقط شامل حال برخی از افراد بوده و به صورت تبعیض آمیز اعمال شود.
این شرط در قسمت اخیر شق 1 ماده 4 میثاق و شق 1 ماده 27 کنوانسیون آمریکایی حقوق بشر به صراحت مورد تاکید قرار گرفته است. مطابق مقررات میثاق ، اتخاذ تدابیر انحرافی از تعهدات نباید منجر به تبعیضی منحصرا بر اساس نژاد ، رنگ ، جنس ، زبان ، اصل و منشا مذهبی یا اجتماعی شود.
4 - حقوق غیر قابل تعلیق
بر اساس معاهدات جهانی و منطقه ای حقوق بشر از جمله وفق شق 2 ماده 4 میثاق ، برخی از حقوق مثل حق حیات ، ممنوعیت شکنجه ، ممنوعیت بردگی و آزادی عقیده و مذهب به هیچ عنوان و تحت هیچ شرایطی قابل تعلیق و عدول از سوی دولتها نیستند.
البته امروزه موارد حقوق غیر قابل تعلیق به وسیله آرا و تفاسیر نهادهای نظارتی حقوق بشر به تدریج در حال افزایش است. به طوری که کمیته حقوق بشر به مرور از طریق ملاحظات خود در خصوص گزارشهای دوره ای دولتها در مورد اجرای میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی و نتیجه گیری هایش در مورد شکایات افراد این نظر را ابراز کرده است که برخی از حقوق مهم دادرسی عادلانه مذکور در شق 1 ماده 14 و حق احضار به دادگاه باید غیر قابل عدول باشد. [6] حتی سازمان عفو بین الملل معتقد است که اصول دادرسی عادلانه برای حمایت از حقوق بشر در طول موقعیت اضطراری ، مهم و حیاتی است و هرگز نباید معلق شوند[7]. همچنین گزارشگر ویژه سازمان ملل در خصوص موقعیت های اضطراری یا محاصره استدلال کرده است از آنجایی که حق دادرسی عادلانه در حقوق بشردوستانه معلق نمی شود لذا همیشه باید غیر قابل عدول باشد ؛ چرا که اگر تضمینات در زمان صلح ضعیف تر از زمان جنگ باشد ممکن است ایجاد تناقض کند[8].
5 - تشریفات اجرای تعلیق
به طوری که گفتیم دولتها برای اینکه بتوانند در صورت بروز شرایط فوق العاده به تعلیق برخی از تعهدات خود مبادرت ورزند ، لازم است یک سری تشریفات را در این خصوص مراعات نمایند ؛ به طوری که برخورداری از اختیار فوق بدون طی این مراحل و قبل از انجام این اقدامات ، مقدور و ممکن نمی باشد. اهم اقداماتی که برای امکان اجرای تعلیق در بند های سه گانه ماده 4 میثاق ذکر شده اند و مشابه آنها در اسناد منطقه ای هم تکرار شده است عبارتند از :
- وجود این خطر یا شرایط اضطراری رسما اعلام شود.
- دولت ذی نفع مقرراتی را که از آن انحراف ورزیده و جهاتی را که موجب انحراف شده است از طریق دبیر کل سازمان ملل به اطلاع دولتهای طرف میثاق برساند.
- دولت مزبور تاریخی را که به این انحرافات خاتمه می دهد به وسیله اعلامیه جدید و از همان مجرا به اطلاع رسانی نماید.
باری به طوری که ملاحظه می شود عملا موارد امکان تحقق خطر فوری یا شرایط استثنایی و تشریفات استفاده از تعلیق، بسیار نادر و استثنائی است؛بنابراین دولتها برای فرار از مسئولیت های بین المللی خود نمی توانند به هر بهانه ای به این قاعده متوسل شده و موجبات پایمال شدن حقوق انسان ها را فراهم آورند.
1- تعلیق حقوق با محدودیتهای ویژه پیش بینی شده در میثاق و معاهدات اروپایی و آمریکایی حقوق بشر تفاوت دارد. محدودیتهای ویژه که به منظور حفظ امنیت جمعی، نظم، بهداشت یا اخلاق عمومی و یا حمایت از حقوق و آزادیهای دیگران اتخاذ می شود، در شرایط عادی اعمال شده و به صورت دایمی هستند اما تعلیق در شرایط بسیار استثنایی اعمال شده و موقتی می باشد. شایان ذکر است اعمال محدودیتها منوط به شرایط سه گانه می باشد، این محدودیتها باید منطبق با قانون بوده، از هدفی مشروع برخوردار بوده و اعمال آنها بایستی در یک جامعه دموکراتیک ضروری باشد.رک: کوچ نژاد، عباس، "محدودیتهای حقوق بشر در اسناد بین المللی، نشریه حقوق اساسی، سال دوم، شماره 3، زمستان 1383، ص 171 و مرکز مالمیری، احمد،" محدودیتهای اعمال حقوق بشر در حقوق داخلی و کنوانسیونهای بین المللی "،فصلنامه مطالعات راهبردی، سال هفتم، شماره 4، زمستان 1382، ص 773 – 747 .
2- عفو بین الملل ، دادرسی عادلانه، ترجمه فریده طه و لیلا اشرافی، چ اول، نشر میزان، تهران، 1386، ص 274.
3 - UN Doc. A/39/40 ,(1984) page 144, para 4.
4 - Lawles v. Ireland, A 3(1961).
... منم کـورش ، شاه جهان ... آنگاه که بدون جنگ و پیکار وارد بابل شدم ؛ همه مـردم گامهای مرا با شادمانی پذیرفتند ... ارتش بزرگ من به صلح و آرامی وارد بابل شد . نگذاشتم رنج و آزاری به مردم این شهر و این سرزمین وارد آید . وضع داخلی بابل و جایگاههای مقدسش قلب مرا تکان داد … من برای صلح کوشیدم ... من بردهداری را بر انداختم. به بدبختیهای آنان پایان بخشیدم . فرمان دادم که همه مردم در پرستش خدای خود آزاد باشند و آنان را نیازارند . فرمان دادم که هیچکس اهالی شهر را از هستی ساقط نکند ... همه مردمانی را که پراکنده و آواره شده بودند به جایگاههای خود برگرداندم . خانههای ویران آنان را آباد کردم . همه مردم را به همبستگی فرا خواندم ... و من برای همه مردم جامعهای آرام فراهم ساختم ...